O BNDES e a agenda internacional: mudanças recentes e o novo papel do Estado

Tema central na agenda de países centrais e periféricos, os investimentos em área de infraestrutura são tratados como solução para a falta de dinamismo no cenário internacional.Tais investimentos têm impacto na atividade econômica de forma peculiar, pois alavancam a produção de bens e serviços; geram emprego e renda; reduzem custos; aumentam a competitividade sistêmica; e têm efeitos em outros setores – configurando uma saída para o baixo crescimento mundial, verificado desde a crise de 2008.

Outro componente da conjuntura atual é a pressão de organismos internacionais para a priorização de concessões e Parcerias Público-Privadas (PPPs) em todo o mundo. O G-20 (2015) definiu como “Top Priority” a agenda de investimentos em infraestrutura, além de reforçar um encorajamento por parte dos ministros das finanças de que bancos multilaterais desempenhassem o papel de estruturar projetos e dessa forma atrair capital privado.

Dentre as funções, estariam reduzir custos de transação, riscos (e percepção de riscos), e apoiar reformas institucionais e legislativas que dêem garantias aos investidores privados. Contudo, o que se verifica na prática é que as formas de financiamento desses projetos apontam para uma retomada às políticas de privatização dos anos 90, em que o setor privado seria o epicentro do processo e os bancos de desenvolvimento atuariam como parceiros.

Nesse sentido, os Bancos de Desenvolvimento se tornaram instrumentos estratégicos, por desenvolverem grande capacidade de interação com o mercado financeiro local e internacional, como é o caso do BNDES. Essa qualidade faz do banco o instrumento de apoio do governo em momentos de privatizações de ativos estatais, e no momento atual a realidade não é diferente.

Por sua vez, a aposta do G-20 em PPPs e a “venda” desta solução para países subdesenvolvidos, são motivos de preocupação para a sociedade civil em diversas partes do mundo. Segundo o setor, a consulta feita pelo Banco Mundial sobre a implementação das políticas teria caráter meramente formal, por ter sido realizada após a definição das mesmas. Nessa lógica, as consultas funcionam como mecanismo de validação, e não como uma busca por novas alternativas. Não existe interesse de considerar a opinião dos que estão diretamente atingidos pelos projetos, o que poderia minimizar riscos potenciais – tanto sociais quanto ambientais.

A disposição do mercado em apontar os megaprojetos que estariam previamente interessados (ou ajudar o setor público a elencar os projetos) também é outro ponto questionável, uma vez que permite que projetos de retornos inferiores ou de maior risco não sejam levados adiante, ainda que possam ser de interesse público.

Ademais, em diversas partes do mundo, o setor privado contribui com uma parcela relativamente pequena (15–20%) do total do investimento, e o setor público contribui em média com 80%, seja via desonerações, financiamentos ou outros subsídios, o que coloca em cheque a crença de que o setor privado estaria disposto a correr riscos, que muitas vezes se difunde no senso comum.

Pela parte brasileira, o sentido de impulsionar esse processo partiu do congresso brasileiro, que recém aprovou a MP 727, proposta pelo governo Temer quando ainda na sua interinidade. A proposta trata especificamente do Programa de Parcerias e Investimentos (PPI), e tem como objetivo acelerar o processo de privatização dos bens públicos.

Não muito diferente da atitude do Banco Mundial, a medida não teve nenhum tipo de consulta à sociedade civil brasileira. Na própria MP, consta que o BNDES deve ser o canal indutor e que se buscará “constituir e participar do Fundo de Apoio à Estruturação de Parcerias, que possuirá prazo inicial de dez anos”. O PPI seria regulamentado por meio de decretos, onde seriam definidos: (i) a política federal de investimento de longo prazo; (ii) os empreendimentos qualificados para as “parcerias”; (iii) as políticas federais de fomento aos investimentos nos Estados, Distrito Federal e Municípios, e; (iv) “demais medidas de desestatização”.

Ao que tudo indica, o conselho responsável passará a exercer as funções anteriormente sob a alçada do órgão gestor das PPPs (Lei 11.079 de 2004), do Conselho Nacional de Políticas de Transporte (Lei 10.233 de 2001) e do Conselho Nacional de Desestatização (Lei 9.491 de 1997), portanto tendo amplos poderes sobre processos que anteriormente – e até hoje- ficaram marcados por grande nebulosidade. Em todo caso, as obrigações assumidas seriam de responsabilidade do banco fiador de última instância do processo.

O QUE DEVE SER PRIVATIZADO
o QUE DEVE SER PRIVATIZADO 2016

O Governo Federal já anunciou que disponibilizará cerca de R$ 30 bilhões para alavancar as privatizações, e R$ 18 bilhões viriam do BNDES, com condições específicas. O limite imposto pela PPI estabelece que até 80% do investimento pode ser financiado através de debêntures emitidas pelas empresas vencedoras pelo leilão – e compradas pelo governo –, e que deve haver pelo menos 20% de capital próprio pelos concessionários.

A participação do BNDES nos financiamentos dessas concessões até então seguiria a seguinte regra:

CONDIÇÕES DE FINANCIAMENTO

Condições de Financiamento BNDES

O BNDES também cumprirá o papel de preparação de projetos. Vale lembrar esse esforço já era comum no passado recente, propondo mudanças na legislação, nas práticas administrativas e jurídicas destinadas a expansão dos projetos de PPPs. Inclusive, em 2015 foi lançada uma publicação conjunta do BNDES e do IFC que sustentava que a área de estruturação de projetos do banco deveria estar a cargo de desenhar modelos financeiros para futuras PPPs, substituindo as agências reguladoras.

Apesar disso, o esforço não viria em substituição repentina aos financiamentos convencionais do banco, posto que dificilmente se criará um mercado de debêntures de infraestrutura em curto prazo no Brasil.

Não por acaso, o BNDES desembolsou cerca de R$ 135 bilhões, em 2015. Já em 2016, até setembro, os desembolsos atingiram R$ 62 bilhões, demonstrando que o banco está focado em mercados específicos e na estruturação de projetos para o setor privado e não mais como um mecanismo estratégico de financiamento de longo prazo.

Não se pode esquecer que todo este processo está em meio a uma série de medidas antipopulares, derivadas de um processo de impeachment seriamente discutível (e onde o próprio Presidente da República já declarou que não está muito preocupado com sua popularidade), o que impõe desafios quanto à legitimidade e transparência desta agenda na prática.

Portanto, é mais do que fundamental a troca de experiências internacionais e metodologias de análise, estabelecendo uma rede de informações que pemita que a sociedade brasileira tome conhecimento e exija maior responsabilidade do governo com os bens públicos e de projetos de interesse coletivo.

por Fernando Amorim.